加快制訂政府數字連續性行動計劃實現國家治理能力現代化

　　數字連續性是維護文件數字方式生成、保存和再用的一種數字治理方法，是保證數字信息數字可取、數字可信和數字可持續再用的一種數字能力，是實現數字內容可跟蹤性、可溯源性和可關聯性的一種數字服務。政府數字連續性是國家政府信息資源證據力、服務力、安全力和控制力保障的基本要求，是提升政府治理能力、實施我國大數據國家戰略、加快實現國家治理能力現代化的關鍵問題之一，是政府治理數字轉型、無紙化辦公、業務連續性的基本前提，也是互聯網時代人們以數字方式工作和生活的安全保障，實現數據強國的重要國家戰略舉措。

　　世界上多個發達國家已經制訂政府數字連續性行動計劃

　　英國于2007年啟動數字連續性項目，目標于2015年完成95％政府業務活動的數字化運行，電子文件作為信息資產進行登記管理，確保各種變革風險可管可控，2016年政府部門將實施基于數字連續性管理的信息管理能力評估；新西蘭于2009年啟動政府數據連續性計劃，目標于2017年實現70％政府業務活動的數字化運行，電子文件管理被納入數字社會可持續發展資源配置，確保各種管理要素可持續供給；澳大利亞政府于2012年制訂了政府數據連續性行動計劃，目標于2020年實現100%政府業務數字化運行，電子文件電子方式管理被視為政府治理的有效手段，確保電子文件可信、可取和可持續再用；美國聯邦政府提出2019年將實現無紙化辦公，為此，2011年由奧巴馬簽署總統令，加強政府文件管理，要求政府各部門設置首席文件主管，以自動化方式管理電子文件，保障電子政務的連續性，2015年更新了信息資源管理法案，要求聯邦政府公務員和外包機構開展電子文件管理培訓，保證電子文件處置合法合規。

　　我國亟待制訂全面的政府數字連續性國家行動計劃

　　當前，我國政府業務活動中日益劇增的電子文件由于缺少從國家戰略層面的數據連續性協同戰略，政府機構普遍存在文件數字生成、紙質復制保存和電子化掃描再用的雙套制或雙軌制管理模式，不僅導致了政府數據鏈斷裂問題嚴重，而且帶來了大量工作的重復，帶來了人、財、物的浪費。

　　2014年4月至2015年10月，國家社科基金重大招標課題國家數字檔案資源整合與服務機制研究課題組對我國6個省14個城市64個政府機構（其中綜合檔案館22個、城建檔案專業館9個、政府資源中心及信息技術部門33個）約200名政府部門相關人員進行的訪談調查顯示，所有被訪者均認為雙套制或雙軌制已經造成政府機構數據資源的大量重復浪費，增加了副本管理的工作量和庫房占用量，降低了工作效率，不利于綠色經濟發展和低碳環保。

　　雙套制或雙軌制尤其不適用照片、圖形文件、數據庫文件、音頻視頻文件等類型數字原生文件的有效管理，將數字生成的這類文件轉換為其他類型文件，不管是紙質還是縮微方式副本保存，均無法保證其信息的真實性、可靠性和完整性，甚至無法輸出紙質版本，不利于電子事務的數據化全程管理、留痕跟蹤和信息化再用。人為斷裂數據鏈，容易導致數字資產的流失，導致電子事務數據不可追溯、不可跟蹤和不可關聯，無法開展大數據歷史數據分析研究，影響互聯網環境下政府跨部門、跨平臺、跨層級和跨地域的信息交換，給政府部門業務協同及社會化公共服務帶來困難。

　　為了有效解決數據鏈斷裂的問題，建設節約型、高效型和服務型政府，政府文件檔案信息資源數字連續性行動計劃的國際化經驗值得借鑒。

　　制訂我國政府數字連續性行動計劃的建議

　　為提升我國國家治理現代化能力，可以從以下3個方面全面推進政府數字連續性行動計劃的制訂與實施。

　　一是制定國家數字連續性管理戰略。把制定國家數字連續性管理戰略納入國家電子政務發展規劃，納入國家信息化規劃，納入國家基本公共服務體系規劃和國家大數據產業規劃，并嵌入其行動計劃；構建國家層面的政府數字連續性行動計劃管理機制，明確我國政府數字連續性管理的責任主體，借鑒國際經驗，建議國家檔案局全面負責政府數字連續性管理行動計劃的政策制定和監督執行；在國家層面成立政府數字連續性行動計劃領導小組，國家檔案局、工業和信息化部、國家發展和改革委員會、民政部、國家標準化管理委員會、國家保局等為小組成員單位，共同負責統籌規劃和監管政府數字連續性行動計劃工作。

　　為了保障政府數字連續性管理，需要將政府電子文件的生成者、保管者和利用者均納入政府數字連續性管理體系，明確細化各部門、各類人員的職責，從電子文件產生、保管、發布、共享、處置和開放利用的全過程，從數據文件、數據信息和數據內容多維度來保障政府數據的連續性，加強跨部門、跨平臺、跨層級和跨地域的政府機構合作與聯盟。

　　二是加強我國政府數字連續性管理的法律制度和標準規范建設。在法律制度層面，呼吁盡快啟動《中華人民共和國數據法》的制定工作，確定數據主權在法律關系上的認定，在跨部門、跨平臺、跨層級和跨地域的數字轉型背景下和互聯網+等社會轉型背景下，明確數據所有權、處置權、利用權等的主體及其責權利關系。借鑒國際經驗，建議由國家檔案局負責對政府部門數據處置權的審定，確保有可再用價值的數據得到安全留存和管控，確保大數據資源可持續再用；在對《中華人民共和國檔案法》進行修訂的過程中，明確數字生成文件應該以數字方式保存和數字方式提供利用，同時應該明確風險管控主體及其責任。

　　在標準規范建設層面，盡快建立國家層面的政府數字連續性管理標準體系，對政府電子文件產生、保管、發布、共享、處置和開放利用全過程的數字格式標準、技術標準、管理標準等做出統一規定。應該積極參與國際規則和國際標準的制定，全面推進國內標準與國際標準的銜接，提升國家治理現代化的國際話語權和全球競爭力。

　　三是啟動若干政府數字連續性國家級工程和項目。建議優先啟動以下3項國家層面的政府數字連續性工程和項目。第一，制定政府數據全面質量管理體系和考核制度，包括電子文件。調查分析影響政府數據質量的關鍵性問題和制約因素，構建基于政府電子文件全生命期連續性管理的政府數據質量管理體系，將其納入電子政務績效考核。第二，構建可信電子證照服務平臺規范。

　　梳理電子證照通用目錄、電子憑證目錄和其映射服務目錄；研究制定可信電子證照服務平臺建設功能要求規范，保證電子證照可取、可信和可持續再用；編制電子證照共建、共享和共認的管理規定，確保電子證照服務平臺建設的風險可管可控，為電子證照跨部門、跨平臺、跨層級和跨地域互聯互通互信、共建共享共認提供保障，使信息惠民、利民和便民。第三，實施政府數字連續性行動計劃，嵌入信息化發展專項資金項目和信息惠民工程項目。

　　政府數字連續性行動計劃應成為政府治理的重要內容，政府電子文件檔案信息可取、可信、可跟蹤、可關聯、可回溯、可再用和可控制應被納入相關的信息化發展專項資金項目申請計劃；應成為國家治理現代化能力提升的重要戰略，嵌入信息惠民工程可持續發展規劃，成為信息惠民工程建設中電子取證、數字記憶構建、身份認同、在線文化發展等社會基礎設施建構和技術支撐體系建設的績效考核評估內容。