城建檔案管理：讓城市遠離“地道戰”

　　2005年5月12日，廣東省深圳市福田區華富路地鐵施工單位挖破地下燃氣管道導致連環爆炸，造成1人死亡，16人受傷。2013年5月20日晚上，橫崗華茂工業園地面突然坍塌，造成5人死亡，1人受傷。

　　城建檔案管理

　　兩起事故，看似一起野蠻施工，一起天災。但究其根源，則與地下管線等公共檔案信息資源的管理不無關系。通俗點說，城建檔案管理是一個城市進行城市規劃、建設管理、安全搶險救災工作的作戰地圖，如何發揮好城建檔案管理的作用是提高城市管理水平，防止出現修水的把氣挖斷了、修氣的把電挖斷了、修電的把通訊挖斷了之類情況的重要保障。

　　日前，廣東省深圳市檔案局長、市城建檔案管理館長張晉周接受采訪時介紹：深圳市城建檔案管理仍然存在檔案收集管理利用方面的問題，特別是社會檔案責任體系不清、意識不強，給城市建設運營管理帶來一定隱患。

　　困局1完整性不足

　　2007年底，上海市政工程局收到英國來信，內附有上海外白渡百年大橋的設計圖紙。圖紙線條工整、數據符號分毫不差、設計審核校對繪圖人姓名清晰可見，更重要的是信中還特別提醒維修時，一定要注意檢修水下的木樁基礎混凝土橋臺和混凝土空心薄板橋墩。百年大橋，當年的設計公司幾經滄桑，卻依然完整保存著當年的設計圖紙。

　　相比之下，兩年前，橫崗華茂工業園因地下排水箱涵老化破裂致地面坍塌、造成5人死亡的悲劇令人何其感慨。據當年龍崗區環境保護和水務局事后進行的調查和不完全統計，類似華茂工業園內這樣的暗渠，僅事發地一段就有6.5公里；而擁有174公里河道的龍崗區，至少有50公里人工暗渠。涉及的問題主要是市政設施管理權責不清，市政設施檔案沒有移交歸檔，未能實行有效管理維護，如果能夠利用城建檔案管理進行檢查監管和維護，類似事故便能減少發生。廣東省城市規劃設計院規劃師戴明曾經建議，盡快對早年修建的地下排水管網、暗渠進行排查，通過技術手段重新繪制地下管網分布圖，弄清腳下還有多少不合格的箱涵，不能讓這樣的悲劇再度上演。

　　數據顯示，截止到2015年底，市城建檔案管理館館藏城建檔案管理386513卷，主要包括市以上重大建設項目檔案、市政檔案、地下管線檔案和在市建設行政主管部門批準開工建設的工業、民用建筑檔案等，此外，寶安、龍崗、羅湖、南山等區城建檔案管理室保存的是在該區建設行政主管部門批準開工建設的工業與民用建筑檔案，由此構成全市城建檔案管理館（室）館藏主體。目前，城建檔案管理不完整主要體現在：

　　一、早期建設過程中的部分城建檔案管理沒有歸檔；

　　二、部分市政建設單位移交竣工檔案后，未按規定將更新、改造等過程中產生的檔案及時移交進館；

　　三、分散在各檔案館（室）的檔案共享服務不充分，造成社會利用不方便。

　　困局2真實性準確性存疑

　　2005年5月12日，福田區華富路附近地鐵施工單位機械開挖挖破地下燃氣管道導致連環爆炸，事故造成1人死亡，16人受傷，多輛汽車損壞，7000多用戶燃氣供應中斷。事發地點附近就是一個加油站。事故調查的其中一個原因，就是燃氣管道竣工圖不準確，管道實際所在的位置與竣工圖所標示存在數米誤差。

　　針對此事故，深圳市建設主管部門首次將該施工企業清出深圳建筑市場，并對相關的責任人進行了處理，同時將地下燃氣管道的保護工作納入了建設工程行政許可的管理內容，要求建設單位在申領建設工程施工許可證之前，必須同時提交一份該建設單位與燃氣公司之間簽訂的地下燃氣管道保護協議。

　　這起事故提醒我們：城建檔案管理的真實性和準確性具有重大意義，但深圳城建檔案管理的真實性和準確性存疑的問題并沒有因此得到解決。記者了解到，城建檔案管理館雖然負責城建檔案管理的保存利用，并有一套完整的接收程序，不過檔案的形成由建設單位和檔案形成單位負責。城建檔案管理的真實準確主要體現在兩個方面：一是施工原始記錄、驗收、工程質量檢驗評定、試驗檢測報告等各類工程文件是否能及時、準確、真實、全面地記錄和反映建設過程的各階段、環節和工序；二是竣工圖紙是否完整、準確、清晰、規范、修改到位，并能真實反映項目竣工驗收時的實際情況，做到圖物相符。

　　尤其在工程建設中，對工程文件和竣工圖編制質量的有效控制與管理，是保證檔案真實、準確的核心。市城建檔案管理館工作人員說，但在對擬移交進館的檔案檢查和提供檔案利用時，發現很多檔案真實性、準確性把關不嚴。記者了解到，市檔案局在對全市在建的工程項目檔案進行檢查和對擬移交市城建檔案管理館的檔案進行審核時，發現普遍存在文件簽署問題，如漏簽名（章）、代簽名、打印或復印簽名、簽署人與工程文件要求的資質資格不符、簽署人使用無法律效力的私人印章等；竣工圖編制質量不高，修改不到位，甚至圖物不符，盡管市城建檔案管理館審核檔案時及時指出這些問題，但對內容無法進行審查，不能保證進館檔案內容真實。嚴重影響檔案利用質量和效果，并成為危及城市建設、運營和管理的一大隱患。

　　困局3法律法規嚴重滯后

　　相關法律法規嚴重滯后，是城建檔案管理真實性、準確性存在問題的重要原因。據介紹，1994年，深圳制定了《深圳經濟特區城市建設檔案管理規定》，有效推動了深圳城建檔案管理工作的開展。但隨著城建檔案管理工作的制度環境與法律環境的變化、管理標準的提高以及深圳城建檔案管理體制、工作實踐的重大改變，現行城建檔案管理法律法規已經難以適應。具體表現在：

　　如目前有關竣工圖的行政管理依據還是1982年2月國家基本建設委員會發布的《編制基本建設工程竣工圖的幾項暫行規定》，距今已30多年，建設工程的工作背景、工作方式已發生巨大變化，很多條款已不適用。

　　1994年《管理規定》第五條規定：市城建檔案管理部門負責參加建設工程檔案的竣工驗收，這一規定造成建設單位按有關法規完成工程建設并形成城建檔案管理后，要由城建檔案管理部門參與真實性、完整性的質量把關。實際上，城建檔案管理部門越界，同時弱化了項目建設單位的檔案形成責任，檔案管理部門參與檔案驗收實際上是裁判員下場參與運動員活動，造成檔案行政執法難以規范進行。

　　困局4缺乏有效行政監管

　　記者在該檔案局館采訪時了解到，市檔案局館工作人員在市民中心政務服務大廳進行地下管線查詢時，發現有提供的地下管線信息不準的情況，主要原因是一些建設單位未按規定及時將管線改遷等相關檔案及時向市城建檔案管理館移交；二是有些檔案內容本身真實性準確性存在問題。這樣的事情屢見不鮮。但是，檔案管理部門只是檔案的保存管理單位，并不是檔案的形成單位。

　　張晉周認為，城建檔案管理館成立以來，市城建檔案管理接收情況還是比較好的，有效促進了城市管理水平的提升，避免和減少城市公共安全事故的發生，但是行政監管還是存在一些問題和不足，主要表現在：城建責任體系不完善，造成檔案行政管理部門、有關建設主管部門在檔案形成移交管理及檔案質量監管方面職責不清，沒有形成協作共治的局面；二是城建檔案管理部門參與檔案驗收，造成將主要注意力放在了建設單位項目建設過程中檔案形成整理的指導，弱化了執法和處罰；三是有關法律法規對違法處罰的規定罰則過于寬泛，在實際執行中往往也難以操作。

　　據介紹，建設單位應當嚴格按照國家相關規定將建設工程檔案管理納入工程質量管理之中。對建設單位、參建單位未按規定移交建設工程檔案或者移交的建設工程檔案不真實、不準確等行為，法律責任如何追溯？然而在項目建設中，對工程文件的及時形成、數據準確、簽署規范和簽章的有效性缺乏有效的行政監管。

　　困局5信息共享平臺缺失

　　目前，由于分級管理，城建檔案管理信息分存在市、區城建檔案管理機構、各建設單位、有關主管部門和有關專業公司，全市尚未建成一個統一平臺實現全市城建檔案管理信息資源的共享。

　　張晉周介紹，他經常去業務大廳了解市民對于城建檔案管理的需求，有時候覺得我們的工作做得還不夠。主要問題是全市城建檔案管理分散在各個館室，我們對哪些檔案存在哪些地方、如何獲取做了一些規定，但廣而告之做得不夠，應該建立一個協調平臺，建立各館室和有關部門間的配合機制，及時解決市民的問題。

　　據了解，2013年6月市政府領導批示，深圳市檔案中心將按照集中存儲、分類管理、資源共享、行政監管的原則，努力建設長期、穩定、安全的全市性檔案集中儲存基地，促進黨政機關檔案信息資源共享，提升檔案公共服務。記者采訪了解到，市檔案局已經將建立信息共享平臺列入工作日程。

　　另外，關于地下管線信息的管理，根據《深圳市地下管線管理暫行辦法》，由市規劃國土部門會同市城建檔案管理機構，在整合現有地下管線信息資源的基礎上，建立全市地下管線綜合信息管理系統，該平臺的建成，相信將大大加強全市地下管線信息的管理。