檔案整理外包公司

　　檔案整理外包公司行業發展迅速，為進一步規范行業發展，提升檔案整理外包公司質量，保障檔案安全，需要制定一套檔案行業標準對檔案整理外包公司項目的監理工作進行引導和規范。文章在闡釋制定《檔案整理外包公司項目監理工作規范》必要性與可行性的基礎上，分析了該規范應包含的監理工作總則、監理工作實施模型、監理工作支撐要素、監理工作主要階段的目標與內容4個方面主要內容，并提出加強宣傳教育、建立試點、開展專業評估、加強引導等實施策略。

　　1引言

　　監理工作是世界范圍內開展工程建設、信息化建設項目所普遍采用的監督環節。監理可理解為“監督理順”，即做好協調與協作工作，使各個方面的力量向著科學、合理、高效的方向發展，在國家法律、法規允許的前提下，促進建設單位和承建方的委托合同得以全面履行。

　　基于監理的基本含義，參考《建筑法》《建設工程監理規范》《信息系統工程監理暫行規定》（信部信﹝2002﹞570號）《信息化工程監理規范》等法規文本對監理的界定，結合檔案行業自身特色，本文將檔案監理定義為：具有合法資質的檔案監理單位，依據國家有關法律法規標準、檔案整理外包公司監理合同等，在檔案整理外包公司項目實施的各階段內對其開展的質量控制、經費控制、進度控制和合同管理、信息管理、安全生產管理以及協調主體間的關系，以確保檔案整理外包公司項目高質量順利完成。

　　在國家治理體系和治理能力現代化的目標驅動下，檔案作為國家重要戰略性、歷史性的信息資源，是國家各項工作必不可少的重要一環。隨著檔案社會化的發展，檔案整理外包公司行業如雨后春筍般涌現。“企查查”企業信息查詢平臺的統計數據顯示，我國目前包含檔案整理外包公司類職能的注冊企業數量已達15406家（截至2022年1月4日）。

　　然而，檔案整理外包公司行業也呈現出諸多問題，例如企業資質不達標、業務流程缺乏規范等，因此，應制訂《檔案整理外包公司項目監理工作規范》（以下簡稱《規范》），對檔案整理外包公司項目的監理工作進行有效管理。

　　2制定《規范》的必要性

　　2.1貫徹落實新《檔案法》相關規定的必要舉措

　　2021年1月1日新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱新《檔案法》）正式實施。社會組織作為建構檔案治理體系的重要力量，具有其他主體所不具備的業務、技術、專業知識等優勢，

　　新《檔案法》中有多項條款對于社會組織參與檔案事業進行了規定。如第七條規定“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業的發展”，第二十四條提出對于服務外包中的受托方進行監督等，這些都傳遞了對于檔案整理外包公司項目規范化發展的鼓勵。但新《檔案法》的規定較為宏觀和抽象，無法進一步就檔案整理外包公司項目的監理工作提供方法論和技術實施方案。

　　因此，有必要制定細致的標準規范促進檔案整理外包公司項目監理工作的具體實施，從而進一步貫徹落實新檔案法相關規定。

　　2.2促進檔案事業高質量發展的相應要求

　　2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《“十四五”全國檔案事業發展規劃》（以下簡稱《規劃》），其中明確提出“加快推進檔案信息化建設”。目前檔案館藏資源的數字化工作多以服務外包的形式開展。

　　同時，諸如檔案整理、檔案管理咨詢、檔案銷毀、檔案寄存等業務也普遍采取外包形式。因此，對服務外包工作的質量控制至關重要。制定《規范》，有利于以標準規范的形式明確檔案整理外包公司項目監理工作的具體內容與基本要求，保障檔案整理外包公司項目的順利開展，進一步確保檔案資源體系建設優化升級，促進檔案事業高質量發展。

　　2.3指導構建檔案監理行業的現實需要

　　隨著檔案工作的標準化、規范化、專業化發展，以及檔案安全要求的不斷提升，一套科學、精細的檔案業務流程與管理機制亟需建立，檔案監理作為其中重要一環，其機制的建立尤為必要。但是目前檔案監理機制并不健全。

　　根據筆者的調研，廣東省檔案局、湖南省檔案局、福建省檔案館、寧波市檔案局、蘇州市檔案館、廣東電網等均開展過檔案數字化監理服務，在相關實踐中暴露出檔案監理制度標準匱乏、檔案監理主體關系不明、檔案監理機構資質不足、檔案監理質量缺乏評估等問題。

　　另外，由于監理項目收費不高且工作內容復雜、工作強度大，因此企業參與意愿不強，這尤其需要制定《規范》予以肯定與支持。因此，制定《規范》將有利于從制度規范的層面指導檔案監理的建立，明確基本原則與內容，從而促進廣泛社會參與，強化不同社會主體在公共事務中的參與和融入。

　　2.4提升檔案整理外包公司項目質量的堅實保障

　　制定《規范》的設想也與目前我國檔案整理外包公司行業日漸發展的現狀相關。檔案整理外包公司是利用、整合社會資源來提高檔案工作效率的一種新型檔案管理工作，自20世紀90年代以來，隨著檔案行業市場化運作以及檔案整理外包公司企業的發展壯大，檔案整理外包公司發展較為迅速、市場需求旺盛、服務類型多樣，但目前仍然處于“野蠻生長”的階段，主要表現為缺少相應服務制度規范、服務過程缺乏監管、服務質量參差不齊等，種種因素影響檔案整理外包公司項目質量，制約了檔案整理外包公司項目的規范化發展。

　　目前，我國檔案整理外包公司區域發展并不均衡，李海濤等人調查發現，即便是目前開展檔案整理外包公司較為普遍的珠三角地區，其檔案服務監管也由于缺乏國家層面的行政法規指導、相關規章操作性不強而存在諸多不便，更毋論其他地區。

　　因此，制定《規范》將有利于從監管的角度完善檔案整理外包公司工作的相關標準規范建設，從而激發檔案行業的市場活力，對檔案整理外包公司項目的具體業務開展進行全程監督，進一步提升外包服務質量。

　　2.5健全我國檔案標準規范體系的重要路徑

　　《規劃》指出，要“完善檔案法規制度和標準規范，制定和實施引領高質量發展的檔案標準體系方案，加大對不同業務領域的檔案標準供給”。目前，我國檔案事業發展已形成一套覆蓋范圍廣、符合實際需求、具有中國特色的檔案法規標準體系，但該體系目前側重于檔案業務環節、檔案技術方法、檔案館室建設等內容，與檔案整理外包公司及外包監理相關的法規標準較為缺乏，僅有《檔案整理外包公司工作規范》（DA/T 68系列），且其內容主要聚焦檔案整理外包公司項目的總體要求以及管理規范，［11］缺乏對于服務外包監理的明確規定。因此，制定《規范》能夠與之前出臺的相關法規標準互為補充，進而健全我國檔案標準規范體系。

　　3《規范》制定的可行性

　　3.1國內外相關行業的監理實踐為制定《規范》提供經驗

　　1881年，美國出現了第一家監理企業——伊博森國際工程公司，主要負責工程建設的顧問、咨詢等工作；法國在1929年正式施行監理制度，監理公司負責工程監理，并且只受政府管制；日本則在《建筑基準法》《建筑業法》等法律條文中明確了建設監理制度。

　　我國自20世紀80年代起，相關行業便開始了監理制度標準建設。在建設工程監理領域，1988年，建設部印發《關于開展建設監理工作的通知》。［12］同年，又頒布《關于開展建設監理試點工作的若干意見》。

　　此后，全國人大、住房城鄉建設部等部門相繼發布了《中華人民共和國建筑法》（第四章專門對建設工程監理予以規定）、《建設工程監理規范》（GB/T 50319-2013）、《核電廠建設工程監理標準》（GB/T 50522-2019）等一系列法規標準。在信息化工程監理領域，早在2002年，國務院信息化工作辦公室便在《振興軟件產業行動綱要》中指出“國家重大信息化工程實行招標制、工程監理制”，［13］同年，信息產業部發布了《信息系統工程監理暫行規定》。

　　2005年2月至2007年8月，國家電子政務標準化整體組編寫了一系列信息化監理標準規范，包括《信息化工程監理規范第1部分：總則》（GB/T 19668.1-2005）、《軟件工程監理規范》《信息化工程安全監理規范》等。

　　實踐證明，監理規范的制定能夠極大提升監理能力，促進監理活動規范化開展。上述行業監理的經驗和標準規范，可為制定《規范》提供借鑒和參考。

　　3.2檔案領域的實踐探索及相關標準為制定《規范》提供借鑒

　　目前我國部分地區、企業已開展檔案監理的有關探索，在相關實踐中逐漸摸索出一套行之有效的檔案監理模式與方法。例如，蘇州市檔案館在館藏檔案數字化的過程中，便與在檔案館進行備案、具有一定監理專業水平的監理企業簽訂合同，委托監理企業在檔案數字化服務外包過程中對承包方所提供的服務進行質量控制、進度控制與安全保障，從而確保檔案整理外包公司項目的順利開展。

　　在檔案監理流程中，形成了監理合同/協議、保密協議、監理具體要求及任務說明、監理數據統計報表、工作情況說明與監理驗收報告等監理工作記錄或文件。從實施效果來看，類似檔案監理實踐在一定程度上保障了檔案整理外包公司項目的實施質量。但同時，由于缺少統一規章制度，監理內容并不十分固定，檔案整理外包公司項目中發包方、承包方、監理方三方關系也并不十分明確，相關經驗及暴露出的問題均能為制定《規范》提供借鑒。

　　此外，《檔案整理外包公司工作規范》（DA/T 68）、《紙質檔案數字化規范》（DA/T 31-2017）等，有助于厘清檔案整理外包公司項目監理工作中各參與主體角色與關系，明確檔案整理外包公司項目具體質量要求，從而為監理工作提供依據，對于制定《規范》具有重要的參照作用。

　　4《規范》應包含的主要內容

　　4.1監理工作總則

　　監理工作總則是指監理方在開展監理工作過程中所要遵循的指導思想與基本原則，是決定監理質量的重要基礎。

　　在監理工作總則中應當主要明確以下三方面內容：第一，明確監理工作的基本原則，具體包括實現對檔案整理外包公司項目的全流程控制、確保對國內目前現有法規體系的遵從、監理企業與監理人員應具有專業素養與能力等內容。第二，闡明監理工作的業務范圍。范圍應與檔案整理外包公司項目所囊括的業務類型大致相同。

　　第三，梳理監理工作中存在的主體角色與關系，具體而言，包括檔案整理外包公司項目的發包方、承包方、監理方與檔案主管部門等主體，在檔案主管部門對監理活動進行監管的基礎上，明晰發包方、承包方與監理方之間各自的權利和義務。

　　4.2監理工作實施模型

　　為進一步提升《規范》的可行性，保障其簡約易懂，《規范》擬規劃設計監理工作實施模型。基于法規遵循原則、行業適用原則與科學簡明原則，以相關法規標準為依據，通過文本分析并運用邏輯推理方法，提煉檔案監理的必備要素，對各要素的內涵進行闡釋。

　　具體而言，監理工作實施模型以安全合規（即法規遵循、生產安全與檔案安全）為生命線，明確監理各方責任與義務，在監理支撐要素的基礎上，在項目的招標階段、設計階段、實施階段與驗收階段結合監理主要內容，對監理對象進行監督和理順，從而保證檔案整理外包公司項目的順利開展。

　　4.3監理工作支撐要素

　　監理工作支撐要素是監理工作的重要保障，具體包括法規制度、監理合同、監理規劃、監理細則、監理設施、監理人員、監管指導與文檔資料等。法規制度主要說明在各項監理內容中須做到法規遵循。監理合同是監理工作的主要依據，在監理合同中應詳細說明監理的主要工作內容，監理主體的責任與義務，監理費用的明細以及支付方式，違約責任及其解決辦法等。監理規劃應在對監理工作的整體情況進行分析的基礎上，確定具體的監理工作制度和方法。

　　監理細則是對監理規劃的細化，應具有可操作性。監理設施系監理工作所需的設備和工具等。監理人員應明確其構成、職責、專業能力和資質，保證監理人員的配置符合工作需求。監管指導主要面向檔案主管部門，明確其在檔案監理活動中的監管責任，確保監理企業登記在案、監理過程安全高效、監理活動接受指導。文檔資料應詳細規定在監理活動中應產生的各類文檔資料及其內容、格式等具體要求。

　　4.4監理工作主要階段的目標與內容

　　《規范》將監理工作具體分為招標階段、設計階段、實施階段與驗收階段。《規范》應解釋各階段內涵及監理目標，并明確所規定的各階段監理目標可根據實際情況由監理各方共同協商加以調整。

　　同時，監理內容是檔案監理工作實施的抓手，在檔案監理各階段，都應確保落實監理活動“三控三管一協調”，即質量控制、進度控制、投資控制、合同管理、信息管理、安全生產管理與協調。《規范》應確保檔案監理活動的落實質量，保障監理活動緊跟預期進度，詳細規劃監理預算，確保各項活動的預算變化在可控范圍內。《規范》應規定監理活動各方共同建立協商協調機制，及時處理業務過程中出現的各種問題。

　　5《規范》的實施策略

　　5.1以宣促識，加強宣傳教育

　　各級檔案主管部門應積極通過媒體宣傳、組織培訓、舉辦專題講座等形式加強對《規范》的宣傳教育，讓各級各類檔案部門意識到在檔案整理外包公司項目開展過程中加強監督管理的必要性，從而提高《規范》的應用與實施。同時，進一步規范現有檔案監理企業的運作，使各項監理活動依法依規開展，切實提升檔案整理外包公司項目質量，保障檔案安全。

　　5.2以點為范，建立試點示范

　　為保障《規范》的具體落實，檢驗《規范》相關條款是否充分符合現實需求，國家和地方檔案主管部門可根據《規范》具體規定以及各地檔案整理外包公司項目發展現狀，選取部分業已開展檔案監理工作的檔案部門作為試點對象，鼓勵檔案部門與符合資質的檔案監理公司簽訂監理合同，開展試點示范工作。在此過程中，加強對監理工作的經驗歸納與問題總結。

　　5.3以督察進，開展專業評估

　　在《規范》的具體實施過程中，為確保檔案監理工作依法依規開展，國家和地方檔案主管部門應加強對檔案監理工作的監督檢查，通過開展專業評估，以量化指標評定檔案監理工作質量。對于部分監督檢查力量不足的檔案主管部門，可積極發揮當地檔案學會、檔案事業發展戰略智庫（如中國人民大學檔案事業發展研究中心）的專業力量，開展相關合作。

　　5.4以導助建，扶持檔案監理公司發展

　　檔案監理公司作為檔案監理行業的主要參與者，對于檔案監理工作的發展起著至關重要的作用。然而，由于目前檔案監理行業尚處于初始階段，檔案監理公司發展的動力不足。因此，對于監理項目收費低、工作強度大等客觀要素，各地檔案主管部門可通過補貼、政策支持、權益保障等多種措施引導、扶持檔案監理公司的發展，從而促進檔案監理行業的飛躍。