檔案外包方案

　　檔案外包項目監理模型是《檔案外包項目監理工作規范》的核心。基于對《建設工程監理規范》和《信息化工程監理規范》以及《檔案外包方案工作規范》的分析，建構了一個檔案外包方案項目監理模型，并具體指明了模型中各要素的關系和意義。

　　國家檔案局2020年發布實施《檔案外包工作規范第1部分：總則》（DA/T 68.1-2020），其中提到“第三方機構通過合同受發包方委托為其提供中介、咨詢、招標、監理及其他服務”，但檔案外包項目監理應如何進行卻無具體闡述。

　　文獻調研發現，缺失檔案外包項目監理，易使項目在招投標、方案設計、實施過程監管和項目評價驗收等環節因各種主客觀原因出問題。為此，學者們分別提出深化二元監督、引進第三方監理和強化檔案行政監管等對策。

　　總體而言，國內對檔案外包項目監理的研究尚處起步階段，尚未形成統一概念術語，但其對建設工程監理和信息化工程監理概念的借鑒，以及對檔案外包項目監理的內容認識比較一致，且對在檔案外包項目中引入監理制度已達成基本共識。而關于檔案外包方案項目監理模型的研究成果寥寥無幾，且基本沿用信息化工程監理規范中的模型框架。

　　01、構建檔案監理模型的必要性與可行性

　　檔案的唯一性和憑證性要求檔案外包項目不容有失，現實中的檔案外包工作因未開展檔案監理已時現隱患和問題，這在很多檔案學者的論文和中國裁判文書網相關案例中已有披露。檔案外包項目引入檔案監理的必要性毋庸贅言。而只有厘清檔案監理各要素的關系，構建出科學合理的檔案監理模型才能有效指導《檔案外包方案項目監理規范》的制定。

　　1.1構建檔案監理模型的必要性

　　一是清晰認知檔案外包方案項目監理活動的科學方式。模型通常由目標、要素和關系三部分構成，一個合理的模型應該能夠涵蓋系統的各個要素并科學指明各要素間的關系，使之反映或達成該系統的目標。

　　檔案外包項目監理可被看作一個系統，通過對檔案外包項目和檔案監理進行分析，可以抽象概括出檔案監理中的關鍵要素，進而分析他們之間的相互關系和影響因素，并構建檔案監理模型。通過模型分析，不僅有助于檔案外包項目監理工作的開展，還能判斷檔案監理實踐活動是否科學。

　　二是制定《檔案外包方案項目監理規范》的前提。檔案監理模型是一個合目標的要素關系實體，構建檔案監理模型的目標就是監督指導檔案外包項目，保障其可高質量完成，這與《檔案外包項目監理規范》的目標是一致的。因此可以說，檔案監理模型是科學抽象反映檔案外包項目監理活動的一般框架，可為《檔案外包方案項目監理規范》確定內容結構和關系框架。

　　1.2構建檔案監理模型的可行性

　　《建設工程監理規范》與《信息化工程監理規范》可以為確定檔案監理要素和認識檔案監理要素的關系提供指導。特別是《信息化工程監理規范》中明確提出了“信息化工程監理規范技術參考模型”，可以為構建檔案監理模型提供參考。國內部分檔案館在實施檔案數字化外包項目過程中引入了監理機制，可為構建檔案監理模型提供借鑒。

　　如廣東省檔案局、湖南省檔案局、廣東電網等在開展檔案數字化外包項目前招標采購數字化監理服務；蘇州君欣悅企業管理服務有限公司通過在蘇州市檔案館、姑蘇區檔案局、蘇州市工商檔案管理中心開展的民國檔案文件級目錄采集監理服務、檔案數字化加工監理服務、重點民生檔案數字化成果核驗服務，對監理要素已有一定的認識，初步形成了檔案監理的一般規程。

　　02、檔案監理模型構建原則

　　2.1法規遵循原則

　　構建檔案監理模型時要嚴格遵循現有法律標準中涉及監理活動要素和關系的規定，以及有關檔案管理活動的規定，應包含相關法律法規制度標準涉及的要素，使所構建的模型要素及相互關系符合法規文本和精神的要求。

　　2.2行業適用原則

　　檔案外包項目與建筑工程、信息化工程相比，項目類型多樣，兼具建設工程的強可視性和信息化工程的弱可視性，在技術濃度上同時包含勞動密集型和技術密集型兩種形式；特別需要指出的是，檔案具有不可再生性，必須嚴格保證檔案實體及信息的真實完整可用安全。因此，檔案監理模型應能適應檔案外包行業所需，不能硬套建設工程監理模型和信息化工程監理模型。

　　2.3科學簡明原則

　　檔案監理模型是對檔案監理活動的系統總結和抽象提煉，應包含檔案監理活動中的關鍵、必備要素，并能理清各要素間的相互關系，優化檔案監理流程，使據此模型開展的檔案監理活動效率更高。

　　03、檔案監理模型要素解析

　　基于對《建筑法》《招標投標法》《合同法》《政府采購法》《安全生產法》《檔案法》等法律文本和《建設工程監理規范》《信息化工程監理規范》《檔案外包工作規范》標準文本的深入研究，筆者認為，檔案監理模型應包含檔案外包項目、安全合規、監理活動主體、監理支撐要素、監理階段、監理內容和監理手段7個關鍵要素。

　　3.1檔案外包項目

　　服務外包項目是檔案監理活動產生的前提，監理活動是項目管理的一部分。《檔案外包方案工作規范》“總則”列舉了“檔案寄存服務、檔案數字化服務、檔案整理服務、檔案管理咨詢服務、檔案開發利用服務、檔案銷毀服務等幾種業務類型”。此外，發包方將不屬于國家法律法規限制范圍內的檔案外包給其他機構進行管理、委托其為本機構提供檔案服務的項目實際上都屬于檔案外包項目。

　　3.2安全合規

　　檔案外包，安全合規尤其重要。檔案監理的安全合規包含兩個方面的要求。一方面是生產安全。檔案監理單位要在法律法規標準規范允許的范圍內，對數字化服務全流程進行監理，同時對發包方的服務外包內容和需求進行評估，協調各階段發包方與承包方的溝通與合作，及時發現并協調解決可能存在的安全隱患，確保檔案外包項目安全實施。

　　另一方面是檔案安全。檔案安全包括檔案的實體和信息安全。檔案外包項目的實施對象最終都是檔案實體，因此，在項目實施過程中務必要保證檔案的安全，其成果應不損害并最好能增強檔案及檔案信息安全。

　　3.3監理活動主體

　　檔案監理活動涉及的主體有發包方、承包方、監理方和監管方。發包方和承包方毋庸贅述，監理方即具有相應資質或能力的受發包方委托為其提供監理服務的第三方機構；監管方即對檔案外包工作中發包方、承包方、第三方機構等相關主體的行為依法進行指導、監督和檢查的機構。

　　3.4監理支撐要素

　　監理支撐要素具體包括法規標準、合同、監理規劃、監理細則等具有法律效力的文本，監理人員，監理設施，監管指導等4類要素。監理合同是監理單位開展監理活動的法律依據，包括監理方與發包方簽訂的合同，發包方與承包方簽訂的合同，承包方的物資采購合同等等；監理規劃是監理工作的指導性文件，包括項目概況、監理依據、監理范圍、監理目標、監理機構、監理設施、監理工作方法及措施、監理工作制度等，由總監理工程師主持編制，報發包方簽認后生效；監理細則是專業監理工程師按照監理規劃編制的監理工作流程、控制要點、監理方法及措施等內容的操作文本。

　　監理人員是指監理單位派駐檔案外包項目開展監理工作的專業人員，包括總監理工程師、專業監理工程師、監理輔助人員等。監理設施是監理單位和發包方根據監理工作需要為監理機構配備的辦公和生活設施工具。監管指導是對檔案外包項目具有監管權限的監管方提供的對發包方、承包方、監理方的監管指導，確保檔案外包方案項目合法實施。

　　3.5監理階段

　　監理階段包括檔案外包項目招標階段、設計階段、實施階段和驗收階段。檔案監理可以涵蓋全部四個階段，也可以由發包方和監理方根據項目的實際需要確定監理的開始和結束階段。

　　在招標階段，監理方應協助發包方明確項目需求，確定項目實施目標（含遠景目標）及整體意義；幫助發包方識別投標方案中的隱患和風險，在定標上為發標方提供專業咨詢建議；促使發包方、承包方所簽訂的承包合同在技術、經濟上合理有效。

　　在設計階段，監理方應推動發包方、承包方對項目需求和設計進行規范化的技術描述，為項目實施提供優化的設計方案；促使項目計劃、設計方案滿足項目需求，符合相關的法律、法規和標準，并與項目承包合同相符，具有可驗證性；協助發包方、承包方消除設計文檔在進入項目實施前可預見的缺陷；協助發包方完成承包方在項目實施過程中所必需的支持文檔。

　　在實施階段，監理方應審查項目實施方案的合法性、合理性，及與設計方案的一致性；促使項目中所使用的產品和服務符合承包合同及國家相關法律、法規和標準；明確項目實施計劃，確保計劃的完整合理且受控。

　　在驗收階段，監理方應明確項目測試驗收方案的可行性；促使項目在完成時能達到承包合同、法律、法規和標準的要求；確保承包單位所提供的項目各階段技術、管理文檔的內容和種類符合相關標準。

　　3.6監理內容

　　依據監理規劃和監理細則，結合檔案外包項目的特點，監理內容包括：實施質量控制、進度控制、經費控制、合同管理、信息管理、安全管理和協調（即“三控三管一協調”）。

　　3.7監理手段

　　監理手段是指監理機構為實現監理目標，在開展“三控三管一協調”過程中所采取的具體辦法。檔案監理手段包括關鍵環節跟蹤、現場巡視、檔案現場抽樣、平行監測和例會等。

　　04、檔案監理模型建構及闡釋

　　通過進一步分析以上要素的關系后，筆者構建了檔案外包項目監理模型。檔案監理模型的主體部分由主體關系和周期控制共同構成。主體關系包括：發包方與監理方，發包方與承包方，監理方與承包方，監管方與發包方、承包方之間的關系。監管方、發包方、承包方、監理方四方間根據法律與合同構成的法律關系空間是監理方實施監理活動的法律空間和權利來源。周期控制在模型中有兩方面的含義，一方面指各個監理階段中“三控三管一協調”的總和；另一方面指監理方根據檔案外包方案項目的特點，在各階段靈活開展“三控三管一協調”的行為。監理方根據主體間形成的法定關系，以及檔案外包項目的特點和需要，靈活運用監理手段進行周期控制，構成監理活動的主體。

　　4.1安全合規是檔案監理的生命線

　　由于檔案的唯一性、憑證性、政治性，檔案監理必須把安全合規審查放在首位。安全合規是檔案服務發包、承包、實施、監理乃至監管等活動的邊界，處于模型的頂層。發包方、承包方、監理方關系的確定，監管方對三方的活動及項目的監管，監理方進行監理周期控制和“三控三管一協調”及支撐要素中各子實體的形成都必須在安全合規的要求下進行。

　　4.2明晰的三方關系是檔案監理的法律框架

　　明晰的三方關系使檔案監理能朝著既定目標前進。監理方、發包方和承包方本是平等的市場主體，但發包方委托監理方后，二者形成一種雇傭關系，在傳統的雇傭關系中，被雇傭者處于被支配地位，只能按雇傭者要求提供服務，難以影響和規范雇傭者的行為。但在監理活動中，發包方雖是雇傭方，卻同樣是受監督的主體，監理方要督促發包方履行承包合同和監理合同中的甲方義務，以保證檔案外包項目順利推進；而承包方接受監理方的監督，并執行監理方的整改要求，也需要法律法規的支持。

　　4.3分階段管理是檔案監理的科學路徑

　　該模型強調在招標、設計、實施和驗收的每一個階段都進行“三控三管一協調”，每個階段都有專業團隊對需求、資金、目標等加以評估和控制，以確保每個階段目標的達成，從而保證檔案監理工作全程可管可控。但這也不是意味著每個檔案外包方案項目都必須在招標、設計、實施、驗收的全過程中采購監理服務，發包方可以根據自身需要靈活選擇。但無論如何，監理機制的引入都能使檔案外包質量得到切實保障。

　　4.4周期控制是檔案監理的關鍵

　　周期控制是階段管理和監理內容的有機組合。在檔案外包項目的每一個階段，應根據實際需要，靈活運用“三控三管一協調”手段，使項目監理階段、監理手段與監理內容形成一個可控的項目整體周期，這是經過建設工程和信息化工程監理工作實踐證明的確保項目高質量完成的關鍵。

　　4.5支撐要素是檔案監理的重要保障

　　具有法律效力的文本、監理人員、監理設施和監管指導等4類監理支撐要素是開展檔案監理工作的必備基礎。檔案監理工作需要監理人員根據法律法規文件、合同等，在監管方的監督下，合理利用發包方和承包方提供的監理設施設備認真履行監理職責，缺失任何一項，檔案監理工作都無法順利完成，監理效果也無法保證。

　　05、結語

　　構建檔案監理模型可為《檔案外包方案項目監理規范》的制定和出臺奠定堅實基礎。但該模型具有較大的主觀性，其有效性也尚待進一步驗證，仍需進行下一步實證研究工作，這也為該領域后續研究指明了方向。